Recent heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen de puntjes op de i gezet aangaande de procedure die van toepassing is op ‘gemengde’ omgevingsvergunningsvragen. ‘Gemengde’ omgevingsvergunningsaanvragen betreffen projecten die minstens aan twee van de vergunningsplichten van artikel 5, 1° Omgevingsvergunningsdecreet (OVD) zijn onderworpen. Dat men in dit geval beter niet te snel besluit tot toepassing van de ‘vereenvoudigde’ omgevingsvergunningsprocedure maakt dit arrest alvast duidelijk.
Uitgangspunt : herinrichting van luchthaven… zonder de buurtbewoners te horen
Recent boog de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) zich over de vergunning die het Vlaamse Gewest had verleend voor het herinrichten van de luchthaven van Wevelgem.
De ingediende aanvraag omvat volgens de omschrijving zowel ‘stedenbouwkundige handelingen’ als ‘ingedeelde inrichtingen/activiteiten’ maar werd behandeld volgens de ‘vereenvoudigde’ vergunningsprocedure, aldus zonder openbaar onderzoek. Aan de buurtbewoners werd zo elke vorm van inspraak ontzegd.
Bij gebrek aan administratieve beroepsprocedure in de vergunningsprocedure voor de Vlaamse overheid stond voor de buurtbewoners enkel een beroep tot nietigverklaring (en schorsing) open bij de RvVb.
De beroepsindieners werpen op dat de herinrichting van de luchthaven niet kan worden aangemerkt als een ‘beperkte verandering’ van een ingedeelde inrichting of activiteit in de zin van de artikelen 11, 1° en 12 van het Omgevingsvergunningsbesluit (OVB), op grond waarvan de ‘vereenvoudigde’ vergunningsprocedure zonder openbaar onderzoek kon worden toegepast. Daarentegen zou de ‘gewone’ vergunningsprocedure mét openbaar onderzoek toegepast moeten zijn… wat hen ook de mogelijkheid zou hebben verschaft tot inspraak.
‘Gemengde’ omgevingsvergunning : strikte voorwaarden voor ‘vereenvoudigde’ procedure
Het bepalen van de toepasselijke vergunningsprocedure is van essentieel belang, gelet op de onderscheiden ‘kenmerken’ en ‘waarborgen’ voor derden tussen de ‘gewone vergunningsprocedure’ en de ‘vereenvoudigde vergunningsprocedure’.
De voorbereidende werken bij het Omgevingsvergunningsdecreet (OVD) stellen daarover het volgende (Parl. St.Vl.P.. 2013-2014, 2334/1, p. 16, nr. 3.5.1):
“De gewone vergunningsprocedure omvat een openbaar onderzoek, de vereenvoudigde vergunningsprocedure niet. Maatwerk vereist dat minder omvangrijke projecten met weinig impact op de naaste omgeving, projecten van zeer tijdelijke aard en ook beperkte uitbreidingen van reeds vergunde projecten met een eenvoudiger dossiersamenstelling en na een minder omvangrijke toetsing van de toelaatbaarheid (o.a. zonder openbaar onderzoek) kunnen worden vergund binnen een korter tijdsbestek. Dergelijke projecten zullen in de toekomst worden vergund via de ‘vereenvoudigde vergunningsprocedure’.”
De toepasselijke vergunningsprocedure in eerste administratieve aanleg wordt geregeld in artikel 17 OVD, dat verder wordt uitgevoerd met de artikelen 11 tot en met 14 OVB, die nader worden verduidelijkt in het verslag aan de Vlaamse regering (BS 23 februari 2016, p. 13394-13996).
Wanneer de aanvraag zowel ‘stedenbouwkundige handelingen’ als de ‘exploitatie van ingedeelde inrichtingen of activiteiten’ (in de zin van artikel 2, 8°, a en b OVD) omvat, is de ‘vereenvoudigde’ vergunningsprocedure slechts van toepassing voor zover is voldaan aan alle in artikel 14 OVB gestelde cumulatieve voorwaarden, zijnde :
1° de vergunningsplichtige exploitatie valt onder de toepassing van artikel 11, 1°, a), b) en d) OVB;
2° de stedenbouwkundige handelingen vallen onder de toepassing van artikel 13 OVB.
3° de kleinhandelsactiviteiten vallen onder de toepassing van artikel 11, 3° OVB;
4° de vegetatiewijzigingen vallen onder de toepassing van artikel 11, 4° OVB.
Geen correcte toets aan artikel 14, 2° OVB – tweede cumulatieve voorwaarde inzake ‘stedenbouwkundige handelingen’
In casu heeft de vergunningverlenende overheid zich ertoe beperkt te stellen dat aangaande de ‘stedenbouwkundige handelingen’, deze van vergunning zijn ‘vrijgesteld’, en niet moeten worden getoetst aan de voorwaarden van artikel 13 OVB. De vergunningverlenende overheid miskent zo de ‘cumulatieve voorwaarden’ én voorgeschreven toets van de gemengde aanvraag conform artikel 14 OVB.
Bijkomend besluit de Raad dat ten onrechte toepassing werd gemaakt van het Vrijstellingsbesluit, nu er zowel sprake was van een uitbreiding van het luchthaventerrein als een aantasting van de bestaande bufferzones.
De artikelen van het Vrijstellingsbesluit vormen een uitzondering op de principiële vergunningsplicht in artikel 4.2.1 VCRO, zodat ze ‘restrictief’ of ‘beperkend’ moeten worden geïnterpreteerd. De vergunningverlenende overheid dient ‘zorgvuldig’ en ‘concreet’ te onderzoeken of er daaraan is voldaan, te meer omdat de eventuele vrijstelling van vergunningsplicht gevolgen heeft voor de toepasselijke vergunningsprocedure en haar bevoegdheid.
Geen correcte toets aan artikel 14, 1° OVB – eerste cumulatieve voorwaarde inzake ‘vergunningsplichtige exploitatie’
Daarnaast kaart de Raad aan dat uit de bestreden beslissing niet afdoende blijkt op basis waarvan de overheid oordeelt dat de aanvraag voldoet aan de voorwaarden in de artikelen 11, 1°, a en 12 OVB (zijnde de eerste cumulatieve voorwaarde bepaald in artikel 14 OVB), voor wat betreft de ‘vergunningsplichtige exploitatie’ en (ook) om die reden kan worden behandeld volgens de vereenvoudigde vergunningsprocedure.
De overweging dat ‘uit bovenstaande kan worden besloten dat de verandering geen betekenisvol bijkomend risico voor mens of milieu inhoudt en de hinder niet significant vergroot’ vormt een ‘standaardoverweging’, waaruit niet ‘concreet’ blijkt op basis van welke ‘specifieke motieven’ de vergunningverlenende overheid tot dit oordeel komt.
Verkeerde vergunningsprocedure : end of story
Conclusie van de Raad was dan ook dat de vergunningverlenende overheid de gemengde omgevingsvergunningsaanvraag niet op zorgvuldige wijze had getoetst aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 14 OVB om te besluiten dat de ‘vereenvoudigde’ vergunningsprocedure zonder openbaar onderzoek op de aanvraag van toepassing was.
Wanneer blijkt dat de ‘vereenvoudigde procedure’ werd toegepast daar waar de ‘gewone procedure’ moest worden toegepast, moet overeenkomstig artikel 84, lid 2 OVB de procedure worden stopgezet, zonder dat tegen de beslissing tot stopzetting van de procedure administratief beroep mogelijk is.
End of story dan ook (voorlopig) voor de herinrichtingsplannen van de luchthaven…
Conclusie
Het arrest maakt duidelijk dat bij een ‘gemengd’ omgevingsvergunningsproject dat minstens twee van de vergunningsplichten van artikel 5, 1° Omgevingsvergunningsdecreet tot voorwerp heeft, enkel een toets aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 14 Omgevingsvergunningsbesluit kan leiden tot de conclusie dat de aanvraag is onderworpen aan de ‘vereenvoudigde’ omgevingsvergunningsprocedure (zonder openbaar onderzoek) in plaats van de standaard van toepassing zijnde ‘gewone’ omgevingsvergunningsprocedure (mét openbaar onderzoek).
Aangezien het toepassen van de vereenvoudigde vergunningsprocedure de ‘uitzondering’ vormt, dringt een zorgvuldige, concrete en gemotiveerde toets van de gestelde cumulatieve voorwaarden zich op.
Komt de bevoegde overheid tot de conclusie dat ten onrechte toepassing werd gemaakt van de vereenvoudigde vergunningsprocedure, dan rest enkel nog de stopzetting van de procedure, waarbij er conform artikel 84, lid 2 Omgevingsvergunningsbesluit geen administratief beroep mogelijk is tegen deze beslissing.
Onbezonnen een zogeheten ‘binnenweg’ nemen kan in omgevingsvergunningsprocedures dan ook zuur opbreken, zoals het arrest niet mis laat verstaan.
Lees hier het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen
Lees hier het Ontwerp van decreet betreffende de omgevingsvergunning
