Op 27 november 2020 heeft de Vlaamse Regering haar principiële goedkeuring gehecht aan het voorontwerp van Decreet tot wijziging van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 wat betreft het zorgwonen. Hiermee wordt uitvoering verleend aan het Regeerakkoord 2019-2024 waarin is bepaald dat er wordt gestreefd naar een divers woonaanbod dat tegemoet komt aan diverse woonwensen (zoals zorgwonen) en innovatieve woonvormen. In de toekomst zou zorgwonen op basis van een loutere meldingsplicht ook mogelijk moeten zijn in een bijgebouw of modulaire unit.
1. Situering
In het Regeerakkoord 2019-2024 staat bij het beleidsdomein ‘Omgeving’ als concrete maatregel voor een kwaliteitsvol ruimtelijk beleid onder ‘Slimme groei’ te lezen :
“ We streven naar een divers woonaanbod dat tegemoetkomt aan diverse woonwensen (zoals zorgwonen) en innovatieve woonvormen”.
In de strategische visie van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen staat onder “Woningbestand aanpassen aan de veranderende demografische samenstelling” te lezen :
“ De samenstelling van de bevolking verandert als gevolg van migratie, vergrijzing en gezinsverdunning. De vraag naar inkomensgerelateerd wonen blijft ook belangrijk. Het woningbestand moet op deze trends mee evolueren waarbij het opvangen van de vraag naar kwalitatieve compacte woongelegenheden, nieuwe vormen van samenwonen en het realiseren van een sociale mix (jong/oud, alleenstaanden/gezinnen, multicultureel, inkomen, enz.) een opgave is. (...). Nieuwe woonvormen zoals groepswonen, meer-generatie-wonen, gemeenschappelijk wonen, zorgwonen of flexibele levensloopbestendige woongelegenheden, vereisen aandacht binnen een kwalitatieve gebiedsontwikkeling, maar ook op perceelsniveau.”
2. Probleemstelling
Onze maatschappij vergrijst. Ongeveer één Vlaming op vijf is 65 jaar of ouder. In 2030 zal dat maar liefst één op de vier zijn. Eén derde hiervan zal ouder dan 80 jaar zijn. Met deze demografische evolutie gaat een stijgende zorgbehoefte gepaard. Door de sterke vergrijzing wordt de nadruk aangaande onze zorgnoden vaak gelegd op ouderen, maar ongeveer één op zes basiszorgprofielen wordt toegekend aan mensen jonger dan 65 jaar.
Ook de jongere leeftijdscategorieën en doelgroepen zoals personen met een handicap mogen dus niet uit het oog worden verloren. De Vlaamse Regering wil dat Vlamingen met een zorgnood zo lang mogelijk in hun thuisomgeving kunnen blijven wonen. Deze omgeving moet mensen de kans geven om zo lang mogelijk voor zichzelf te blijven zorgen: wat ze zelf nog kunnen moeten ze alleen, met mantelzorgers of in laatste instantie met professionele hulp kunnen blijven doen.
Ouderen wensen zolang mogelijk thuis te blijven wonen, tenzij dat niet langer kan omwille van gestegen zorgnoden of wegvallen van mantelzorg. Voor sommige ouderen is het verblijf in een woonzorgcentrum de gepaste oplossing.
Met de decreetswijziging wil de Vlaamse Regering de mogelijkheden om thuis te blijven wonen versterken, zodat meer zorgbehoevenden langer in hun vertrouwde omgeving kunnen blijven wonen en residentiële opvang kan worden uitgesteld.
Er zijn extra mogelijkheden nodig om die zorg in de thuisomgeving te kunnen aanbieden. De logische consequentie daarvan is dat de woning waarin die zorg wordt aangeboden, ook aan die zorgbehoefte aangepast moet zijn. De aanpassing van een bestaande woning aan de zorgbehoeften van de bewoner(s) is niet altijd mogelijk. Soms biedt de woning onvoldoende ruimte of mogelijkheden om een persoon met een zorgbehoefte te laten inwonen of zijn de verbouwingskosten te hoog. Tegelijk blijkt dat de zorgbehoevenden ook geen “last” willen betekenen en nood hebben aan eigen privacy.
3. Huidige regelgeving
De definitie van zorgwonen werd in 2009 ingevoerd in de VCRO om maatschappelijk relevante vormen van zorgwonen te ondersteunen en de aanvraag administratief te vereenvoudigen. De vergunningsplicht voor zorgwonen werd omgevormd tot een meldingsplicht.
Met het Decreet van 8 december 2017 houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving (de zogenaamde Codextrein) werd de toepassing van het zorgwonen verruimd en werd verduidelijkt dat er altijd een meldingsplicht is voor zorgwonen, dat de ondergeschikte wooneenheid kan worden bewoond door maximaal twee personen, en dat dat zowel de zorgbehoevende als de zorgverlener kan zijn. Ook werd opgenomen dat zorgwonen is toegelaten in afwijking van verkavelingsvoorschriften of stedenbouwkundige voorschriften, waardoor zorgwonen ook mogelijk werd in zonevreemde woningen, BPA’s, RUP’s en verkavelingen die eengezinswoningen voorschreven.
Het gaat dan om zorgwonen gecreëerd binnen het bestaande volume van een woning, ongeacht of er vergunningsplichtige handelingen nodig zijn. Wordt in het kader van zorgwonen een ondergeschikte wooneenheid verwezenlijkt, dan is zowel bij de creatie als bij de beëindiging van de zorgrelatie een melding noodzakelijk. Een melding is mogelijk indien is voldaan aan alle voorwaarden van artikel 4.2.4, § 1 en artikel 4.1.1, 18° van de VCRO.
Als niet aan alle voorwaarden is voldaan, is een omgevingsvergunning vereist. Dit is thans het geval bij een uitbreiding van de woning (wijzigen van het aantal woongelegenheden en uitbreiden van een constructie), wanneer na beëindiging van de zorgsituatie meerdere gezinnen in de woning komen wonen (wijzigen van het aantal woongelegenheden) of in het geval van mobiele zorgunits en wooncontainers (plaatsen van een constructie).
Elke unit of bijgebouw moet een uitgebreid vergunningentraject doorlopen met openbaar onderzoek, ook als het tijdelijk is. Per gemeente verschilt bovendien de aanpak of de bouwvoorschriften, waardoor een coherente aanpak doorheen gans Vlaanderen ontbreekt.
4. Principes van het goedgekeurde voorontwerp van Decreet – mogelijk toekomstige regelgeving
4.1. Drie modellen van zorgwonen
Het voorontwerp van Decreet voorziet de realisatie van een ondergeschikte wooneenheid met het oog op de creatie van een vorm van zorgwonen via een meldingsprocedure in de volgende drie situaties, elk met specifieke voorwaarden om de goede ruimtelijke ordening en ruimtelijke inplanting te kunnen garanderen:
• binnen het bestaande bouwvolume van de woning (huidige bepaling);
• in een bestaand, hoofdzakelijk vergund vrijstaand bijgebouw;
• in een tijdelijke, verplaatsbare constructie in de nabijheid van de hoofdwoning.
Er worden bij elke situatie een aantal randvoorwaarden opgelegd, om zowel de goede ruimtelijke ordening, als ook de woningkwaliteit te bewaken. Er is gezocht naar een evenwicht tussen de maatschappelijke nood aan zorg enerzijds en de goede ruimtelijke ordening anderzijds.
Indien niet voldaan is aan de randvoorwaarden betekent dit niet dat de creatie van een zorgwoning onmogelijk is. Wel moet er dan een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen aangevraagd worden. Zo is het mogelijk om een aanvraag in te dienen voor een permanente studio of tweede woning, voor een langere periode, of voor een grotere oppervlakte. In dat geval is er geen sprake meer van een beperkte impact op de omgeving en moet de vergunningsprocedure doorlopen worden. Dit maakt het mogelijk de aanvraag te toetsen aan de van toepassing zijnde stedenbouwkundige voorschriften en de goede ruimtelijke ordening. Het is mogelijk om een vergunning te verlenen voor een bepaalde duur op basis van artikel 68, lid 2, 8° van het Omgevingsvergunningsdecreet.
a) Verwezenlijking van de ondergeschikte wooneenheid binnen het bestaande bouwvolume van de woning
In dit geval dient de ondergeschikte wooneenheid één fysiek geheel te vormen met de hoofdwooneenheid. Deze mogelijkheid bestond al en hetzelfde principe blijft behouden.
Daar waar vandaag de dag de ondergeschikte wooneenheid -daaronder niet begrepen de met de hoofdwooneenheid gedeelde ruimten- ten hoogste één derde uit mag maken van het bouwvolume van de volledige woning, wordt dit beperkt gewijzigd in die zin dat de bruto vloeroppervlakte van de ondergeschikte wooneenheid -daaronder niet begrepen de met de hoofdwooneenheid gedeelde ruimten- ten hoogste één derde uit van de vloeroppervlakte van de volledige woning mag uitmaken.
In de praktijk is er vaak discussie over het bouwvolume, bij bijvoorbeeld hoge plafonds of trapzalen onder een schuin dak. De vloeroppervlakte is in deze veel eenvoudiger na te gaan. De ondergeschikte wooneenheid kan ook ondergebracht worden in bestaande aangebouwde bijgebouwen. Er wordt immers gesproken over het bouwvolume, wat gedefinieerd wordt als het bruto-bouwvolume van een constructie en haar fysisch aansluitende aanhorigheden die in bouwtechnisch opzicht een rechtstreekse aansluiting of steun vinden bij het hoofdgebouw, zoals een aangebouwde garage, veranda of berging, gemeten met inbegrip van buitenmuren en dak, en met uitsluiting van het volume van de gebruikelijke onderkeldering onder het maaiveld. Het betreft dan ook de constructie -in casu de hoofdwooneenheid en haar fysisch aansluitende aanhorigheden- waarin de ondergeschikte wooneenheid zou komen.
De bijgebouwen dienen fysisch wel één geheel te vormen met het hoofdgebouw (‘fysisch aansluitend’) en dienstig te zijn voor de functie van het hoofdgebouw (‘aanhorigheid’).
b) Verwezenlijking van de ondergeschikte wooneenheid in een bestaand, hoofdzakelijk vergund vrijstaand bijgebouw
Het is ook mogelijk om onder een aantal voorwaarden een zorgwoning te creëren binnen een bestaand, hoofdzakelijk vergund vrijstaand bijgebouw.
In een aantal gevallen is het immers niet nodig om nog een bijkomende tijdelijke constructie bij te plaatsen, aangezien er reeds een geschikt bijgebouw aanwezig is.
Een bijgebouw is een gebouw dat bij een hoofdgebouw hoort en waarin ondergebracht wordt wat in het hoofdgebouw niet geplaatst kan worden of op zijn plaats is. Zoals ook bij de eerste mogelijkheid geldt, betreft het hier een bijgebouw bij de hoofdwooneenheid. De bijgebouwen dienen dan ook dienstig te zijn voor de residentiële functie. Voorgesteld wordt dat de ondergeschikte wooneenheid ook verwezenlijkt kan worden in een vrijstaand bijgebouw, voor zover dit bijgebouw reeds bestaat en hoofdzakelijk vergund is.
In dit geval moet de ondergeschikte wooneenheid cumulatief voldoen aan een aantal voorwaarden, om de goede ruimtelijke ordening niet te schaden, en om misbruik en wildgroei van ‘ondergeschikte wooneenheden’ te voorkomen :
- de bruto vloeroppervlakte van de ondergeschikte wooneenheid bedraagt maximaal 50 m²;
- alleen een strikt noodzakelijke toegang tot de ondergeschikte wooneenheid mag aangelegd worden;
- de noodzakelijke nutsvoorzieningen van de ondergeschikte wooneenheid takken aan op de bestaande nutsvoorzieningen van de hoofdwooneenheid;
- de afvoer van het hemel- en afvalwater van de ondergeschikte wooneenheid sluit aan op de bestaande waterafvoer van de hoofdwooneenheid.
c) Verwezenlijking van de ondergeschikte wooneenheid in een tijdelijke, verplaatsbare constructie in de nabijheid van de hoofdwoning
Een verplaatsbare constructie is bedoeld als een constructie die in één beweging weggenomen moet kunnen worden. Het is niet de bedoeling dat er permanente funderingen of bouwwerken opgericht worden.
Om te kunnen genieten van een melding, moet dergelijke constructie bijkomend en cumulatief voldoen aan volgende voorwaarden :
- de tijdelijke, verplaatsbare constructie wordt volledig geplaatst binnen een straal van dertig meter van de hoofdwooneenheid;
- plaatsing van de tijdelijke, verplaatsbare constructie in zij-of achtertuin;
- de maximale hoogte is beperkt tot 3,5 meter;
- de tijdelijke, verplaatsbare constructie is niet groter dan 50 m²bruto;
- alleen een strikt noodzakelijke toegang tot de tijdelijke, verplaatsbare constructie mag aangelegd worden;
- geen ontbossing, noch aanmerkelijke reliëfwijziging en uitsluiting in overstromingsgebied;
- de noodzakelijke nutsvoorzieningen takken aan op de bestaande nutsvoorzieningen van de hoofdwooneenheid;
- de afvoer van het hemel- en afvalwater sluit aan op de bestaande waterafvoer van de hoofdwooneenheid;
- binnen drie maanden na het beëindigen van de zorgsituatie wordt de tijdelijke, verplaatsbare inrichting verwijderd;
- de plaatsing is tijdelijk.
Om te garanderen dat de ruimtelijke impact beperkt blijft, geldt de vrijstelling enkel voor een tijdelijke situatie. De vrijstelling geldt in alle gevallen enkel voor de duur van de zorgsituatie. Bij de plaatsing van een tijdelijke, verplaatsbare inrichting geldt er bovendien een maximumduur van drie jaar. Deze kan eenmalig verlengd worden met een termijn van drie jaar indien nog steeds aan alle voorwaarden voldaan is.
Deze maximumduur geldt per hoofdwooneenheid en niet per zorgsituatie. Het is niet de bedoeling dat de tijdelijke, verplaatsbare inrichting telkens voor een periode van drie jaar, telkens voor een andere zorgbehoevende gebruikt kan worden en zo onbeperkt in de tijd geplaatst kan worden. Het is de bedoeling om via de meldingsprocedure acute situaties op te vangen. Indien de zorgrelatie langer duurt, kan een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen aangevraagd worden.
Deze wordt dan getoetst aan de van toepassing zijnde stedenbouwkundige voorschriften en de goede ruimtelijke ordening. Hier kan dan bovendien een omgevingsvergunning voor een bepaalde duur afgeleverd worden conform artikel 68, lid 2, 8° van het Omgevingsvergunningsdecreet, aangezien een mobiele zorgwoning of wooncontainer een constructie met een tijdelijk karakter is. De vergunningsbeslissing vermeldt dan de duur van de vergunning en de reden daarvoor. De vergunning kan een voorwaarde opnemen die de vergunninghouders vraagt om na het verstrijken van een bepaalde periode aan te tonen dat nog steeds voldaan is aan de voorwaarden van de vergunning. De vergunning neemt best ook een termijn op waarbinnen de tijdelijke unit verwijderd moet worden, indien niet langer voldaan is aan de vergunningsvoorwaarden. Indien noodzakelijk kan voor het verstrijken van de vergunningstermijn een nieuwe tijdelijke vergunning aangevraagd worden.
4.2. Zorgwonen in zonevreemd gebied
Voor zover voldaan is aan de gestelde toepassingsvoorwaarden, voorziet het voorontwerp van Decreet dat alle drie de vormen van zorgwonen mogelijk zijn in zonevreemd gebied.
Vandaag is het zorgwonen in zonevreemd gebied enkel toegelaten voor zover de zorgwoning de ondergeschikte wooneenheid binnen het bestaande woonvolume van een woning vormt.
4.3. Verduidelijking van de doelgroep
De zorgwoning wordt gecreëerd voor het huisvesten van ouderen of van zorgbehoevende personen.
Een zorgbehoevende persoon is :
(1) een persoon met een handicap;
(2) een persoon die in aanmerking komt voor een zorgbudget voor zwaar zorgbehoevenden, een zorgbudget voor ouderen met een zorgnood of een basisondersteuningsbudget als vermeld in artikel 4, lid 1, 1°, 2° en 3°, van het Decreet van 18 mei 2018 houdende de Vlaamse sociale bescherming, of;
(3) een persoon die een behoefte heeft aan ondersteuning om zich in zijn thuismilieu te kunnen handhaven.
Er is niets gewijzigd aan de doelgroep.
In de praktijk komen wel veel vragen over wat er begrepen moet worden onder “een persoon die een behoefte heeft aan ondersteuning om zich in zijn thuismilieu te kunnen handhaven”. Het goedgekeurd voorontwerp van Decreet voorziet hier in een belangrijke verduidelijking.
In deze hypothese is het niet noodzakelijk dat een beroep wordt gedaan op een vorm van thuiszorg door derden. In een situatie van zorgwonen moet het immers mogelijk zijn om het verminderde zelfzorgvermogen van personen op te vangen binnen een familiaal of ander samenlevingsverband. Het volstaat met andere woorden dat de bewoners van de hoofdwooneenheid resp. de ondergeschikte wooneenheid effectief taken op zich nemen om de verminderde zelfredzaamheid van de bewoner(s) van de ondergeschikte wooneenheid resp. de hoofdwooneenheid te ondervangen.
Kortom, de persoon in kwestie zal een verminderde zelfredzaamheid moeten hebben (1) én de persoon van de ene wooneenheid (ondergeschikte dan wel hoofdwooneenheid) moet taken op zich nemen om die te ondervangen (2), zodat de persoon in kwestie in een thuismilieu kan verblijven (3). Aan deze drie criteria moet minstens voldaan zijn. Dit kan enkel kaderen in een zorgbehoevendheid met betrekking tot de zorg- en welzijnssector en dus niet bijvoorbeeld een loutere financiële behoevendheid.
Een verminderde zelfredzaamheid kan betrekking hebben op:
•de mogelijkheid om zich te verplaatsen;
•de mogelijkheid om zelfstandig te eten of te koken;
•de mogelijkheid om in te staan voor persoonlijke hygiëne en zich te kleden;
•de mogelijkheid om de woning te onderhouden en huishoudelijk werk te verrichten;
•de mogelijkheid om te leven zonder toezicht, zich bewust te zijn van gevaar en gevaar te kunnen vermijden;
•de mogelijkheid om te communiceren en sociaal contact te onderhouden;
•oriëntatie in tijd en ruimte;
•instrumentele handelingen van het dagelijks leven (telefoneren, administratie opvolgen, ...).
Men moet hierbij minstens grote moeilijkheden hebben, en grote bijkomende inspanningen leveren of uitgebreid beroep doen op bijzondere hulpmiddelen om te kunnen spreken van een verminderde zelfredzaamheid.
Het begrip “verminderde zelfredzaamheid” komt ook terug in de specifieke wetgeving omtrent zorgverzekeringen. In dat kader bestaat er een handleiding om die “verminderde zelfredzaamheid” en de duur en de ernst er van te bepalen. Deze leidraad kan richtinggevend zijn om te bepalen of er sprake is van verminderde zelfredzaamheid
5. Status van de regelgeving – ‘mogelijks’ toekomstige regelgeving
Het door de Vlaamse Regering op 27 november 2020 goedgekeurde voorontwerp van Decreet tot wijziging van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009, wat betreft het zorgwonen, vormt nog geen definitief goedgekeurde nieuwe regelgeving.
Het voorontwerp zal nog voor advies worden voorgelegd aan de SARO alsook aan de Raad van State. Vervolgens dient het voorontwerp ook nog in het Vlaamse Parlement integraal te worden goedgekeurd.
Niets staat eraan in de weg dat als gevolg van de adviezen of standpunten ingenomen in het Vlaams Parlement, het voorontwerp nog zal worden bijgestuurd, alvorens een finale versie van aangepast meldingsplichtig zorgwonen tot stand komt.
Nadat de decreetswijziging is goedgekeurd, wordt thans door Minister van Omgeving Zuhal Demir reeds voorop gesteld dat het besluit dat de uitzonderingen op de medewerkingsplicht van de architect bepaalt, zal worden bijgestuurd opdat het realiseren van een zorgunit zonder medewerking van een architect kan. Ook dit laatste is aldus ‘toekomstmuziek’ en op heden nog niet van toepassing.
Conclusie
Het door de Vlaamse Regering goedgekeurde voorontwerp van Decreet beoogt uitvoering te verlenen aan het Regeerakkoord 2019-2024 waarbij als doel werd voorop gesteld ‘te streven naar een divers woonaanbod dat tegemoetkomt aan diverse woonwensen (zoals zorgwonen) en innovatieve woonvormen’.
De komende maanden zullen diverse adviezen en overleg het ontwerp moeten boetseren tot een finale decreetswijziging.
Uiteraard brengen we u op de hoogte zodra de decreetswijziging is goedgekeurd.
Lees hier het ontwerp van decreetswijziging
Lees hier de toelichtende nota
