In een recente parlementaire vraag wordt de onduidelijkheid over de vergunningsplicht voor de wijziging van een hoofdfunctie van een gebouw aangekaart. Daarbij wordt de vraag gesteld wanneer er precies sprake is van een ‘hoofdfunctie’. In haar antwoord bevestigt de minister van Omgeving dat een gebouw meerdere functies kan hebben, waarvan de wijziging leidt tot de vergunningsplicht. Anderzijds blijft onduidelijkheid bestaan over de parameters die in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of er sprake is van een hoofdfunctie dan wel een nevenfunctie, waarvan de wijziging niet vergunningsplichtig is. Een parlementair initiatief ter verduidelijking lijkt alsnog op zijn plaats.
1. Verschillende functies verenigd onder één dak. Wat met de vergunningsplicht ?
Steeds vaker stellen we vast dat er in een bepaald gebouw activiteiten plaatsvinden die functioneel met elkaar verbonden zijn, maar onder verschillende categorieën van artikel 2, § 1 van het Besluit van 14 april 2000 van de Vlaamse Regering tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen (Functiewijzigingsbesluit) vallen.
Zo kan men in bepaalde winkels (functie ‘detailhandel’) ook iets nuttigen in een bistro (functie ‘dancing, restaurant en café’), die groter is dan heel wat op zichzelf staande cafés en restaurants, die wel duidelijk een hoofdfunctie hebben en bijgevolg vergunningsplichtig zijn. Verder zien we een duidelijke maatschappelijke tendens van mengvormen. In plaats van zich te beperken tot één hoofdfunctie baat men in één en dezelfde ruimte een mix van functies uit. Denken we bijvoorbeeld aan een wasbar.
Deze flexibiliteit doet vragen rijzen op het gebied van de vergunningsplicht. De vraag welke activiteiten als vergunningsplichtige hoofdfuncties moeten worden aangemerkt en welke niet, stelt zich steeds vaker en wordt prangender.
Een gebouw kan de volgende hoofdfuncties bezitten:
- wonen
- verblijfsrecreatie
- dagrecreatie, met inbegrip van sport
- land- en tuinbouw in de ruime zin
- detailhandel
- dancing, restaurant en café
- kantoorfunctie, dienstverlening en vrije beroepen
- industrie en bedrijvigheid
- gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen
- militaire functie.
2. Analyse van de vergunningsplicht voor functiewijzigingen
Artikel 4.2.1, 6° VCRO bepaalt : “Niemand mag zonder voorafgaande omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen de hoofdfunctie van een bebouwd onroerend goed geheel of gedeeltelijk wijzigen, indien de Vlaamse Regering deze functiewijziging als vergunningsplichtig heeft aangemerkt.”
Art. 2, § 1 Functiewijzigingsbesluit bepaalt welke functiewijzigingen precies vergunningsplichtig zijn, en stelt op zijn beurt als volgt : “Een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen is nodig als een van de volgende hoofdfuncties van een bebouwd onroerend goed geheel of gedeeltelijk wordt gewijzigd in een andere hierna vermelde hoofdfunctie”.
Het bijwoord ‘gedeeltelijk’ wijst op de mogelijkheid van ‘meerdere hoofdfuncties’ aangezien de hoofdfunctie ‘gedeeltelijk’ gewijzigd kan worden.
De vraag rijst evenwel wanneer er sprake is van een ‘hoofdfunctie’?
Het Departement Omgeving wijst er op dat het begrip ‘hoofdfunctie’ niet expliciet in de regelgeving wordt omschreven. Bijgevolg met conform de vaststaande rechtspraak het begrip in de spraakgebruikelijke betekenis worden begrepen. In die zin dat met het begrip hoofdfunctie ‘de voornaamste of belangrijkste functie’ wordt bedoeld. Daarnaast moet de hoofdfunctie van een gebouw worden afgeleid uit de betrokken stedenbouwkundige vergunning en de daarbij horende plannen.
Deze invulling van het begrip ‘hoofdfunctie’ geeft evenwel de indruk dat een gebouw slechts één hoofdfunctie kan hebben.
3. Toelichting door Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme, Zuhal Demir
In haar antwoord op de parlementaire vraag nr. 649 van 18 mei 2020 bevestigt de minister dat het begrip ‘hoofdfunctie’ bij gebrek aan definitie vaak in zijn spraakgebruikelijke betekenis wordt omschreven als ‘de voornaamste of belangrijkste functie van een gebouw’.
Waar een gebouw in principe één hoofdfunctie heeft, kunnen – vooral grotere – gebouwen evenwel ook meerdere hoofdfuncties hebben. Zeker gebouwen met meerdere bouwlagen herbergen veelal meerdere functies.
Als voorbeeld wordt verwezen naar gebouwen in stedelijke context, waarbij de gelijkvloerse verdieping vaak retail of horeca bevat, en de bovenliggende verdiepingen een woonfunctie hebben. Anders is het dan weer bij een grootschalige detailhandel waarin een kleine horeca-faciliteit is opgenomen, die enkel functioneert als onderdeel van het winkelgebeuren. In dat geval is de hoofdfunctie “handel” en is de horeca-functie ondergeschikt. Een ander typisch voorbeeld is een particuliere woning (hoofdfunctie: wonen) met een vrij beroep zoals een kapperszaak (nevenfunctie: diensten).
De verschillende functies van een gebouw dienen te worden vastgelegd in de vergunning en de daarbij horende plannen.
Bij ontstentenis dient vertrokken te worden van het ‘feitelijk gebruik’, aangezien artikel 1.1.2, 5° VCRO ‘functie’ definieert als ‘het feitelijk gebruik van een onroerend goed of een gedeelte daarvan’.
Artikel 2, § 1 van het Functiewijzigingsbesluit hanteert geen criteria voor de omvang van de ene functie ten opzichte van eventuele andere functies van een zelfde bebouwd onroerend goed. In een gebouw kunnen dus meerdere hoofdfuncties samen bestaan, zonder dat hier een verhouding (in oppervlakte bijvoorbeeld) tussen bestaat. Een gebouw met op het gelijkvloers een handelspand en daarboven twee woongelegenheden heeft bijgevolg twee hoofdfuncties: ‘handel’ en ‘wonen’. Wil men de gelijkvloerse handel omvormen naar een woongelegenheid, zal bijgevolg een vergunning vereist zijn voor functiewijziging.
4. Behoefte aan omschrijving van duidelijke parameters
De minister acht het niet aangewezen om de regelgeving te wijzigen om zo juridisch te verankeren wanneer een functiewijziging als wijziging van een ‘hoofdfunctie’ dient te worden beschouwd en derhalve vergunningsplichtig is.
In de praktijk blijft er zo echter onduidelijkheid bestaan over de precieze parameter(s) die in aanmerking dient te worden genomen om te bepalen of er sprake is van een hoofdfunctie dan wel een nevenfunctie waarvan de wijziging niet vergunningsplichtig is.
Is de oppervlakte van de functie bepalend, waarbij al dan niet een (minimum)drempel in aanmerking moet worden genomen teneinde te spreken van een hoofdfunctie, of speelt daarentegen ook de omzet van de verschillende functies een rol ? Is het relevant of de functie al dan niet in één en dezelfde ruimte wordt uitgeoefend ?
Een parlementair initiatief lijkt aangewezen om klaarheid te scheppen in deze aanhoudende onzekerheid. Dit moet de uniforme behandeling van vergunningsplichtige functiewijzigingen onder alle Vlaamse steden en gemeenten ten goede komen.
Wie zet de eerste stap ?
Lees hier de parlementaire vraag
