De verplichting voor de vergunningverlenende overheid om zijn medewerking te verlenen aan het uitvoeren van vonnissen en arresten: mag een gemeente de noodzakelijke kapvergunning weigeren wanneer de vrederechter de aanvrager heeft verplicht om een reeks bomen te kappen wegens abnormale burenhinder?
Een recent arrest van de Raad van State van 17 december 2019 legt de aanhoudende tweestrijd bloot tussen de rechterlijke macht (vrederechter-burgerlijke rechtbank) en de uitvoerende macht (vergunningverlenende overheid). Waar de vergunningverlenende overheid zich in principe niet mag inlaten met burgerlijke rechten en burenhinder, is zij soms toch ertoe verplicht om haar medewerking te verlenen aan de uitvoering van vonnissen en arresten ….én de daartoe noodzakelijke omgevingsvergunning af te leveren.
1. De feitelijke en juridische context van het arrest geschetst
De betwisting die aan de basis ligt van het hier besproken arrest van de Raad van State betreft een geschil over bomen in een stadstuin en de hinder die deze bomen door overhangende takken en het wegnemen van het zonlicht veroorzaken voor de achterburen.
De vrederechter veroordeelt de eigenaar tot het snoeien van de overhangende takken, het snoeien van een taxus en het rooien van een lijsterbes. De eigenaar die zich niet kan verzoenen met het vonnis tekent hoger beroep aan bij de rechtbank van eerste aanleg. In graad van hoger beroep gaat de rechter nog een stapje verder. De eigenaar wordt niet alleen veroordeeld om jaarlijks een aantal bomen te snoeien, maar ook om vijf bomen volledig te rooien (een lijsterbes, een taxus, een esdoorn, een tamme kastanje en een berk) en dit alles onder verbeurte van een dwangsom.
Zich geconfronteerd met het vonnis vraagt de eigenaar een kapvergunning aan bij het college van burgemeester en schepenen (hierna ‘CBS’). Het kappen van de vijf bomen is immers vergunningsplichtig. Voor vier van de vijf bomen wordt een kapvergunning verleend. Het kappen van de esdoorn wordt evenwel geweigerd. Het college oordeelt dat de zeldzame en waardevolle parktuin behouden dient te blijven, nu deze samen met nog enkele andere parktuinen een biologisch waardevol tuincomplex vormt in de dichtbebouwde omgeving van de binnenstad. Het rooien van de esdoorn zal zorgen voor het verlies van één van de grotere gezonde bomen binnen deze parktuin, en dit weegt volgens het college niet op tegen de schaduw die de boom veroorzaakt voor de achterbuur. Er wordt administratief beroep aangetekend bij de deputatie, die het CBS volgt in zijn standpunt. Het individueel belang en nadeel van de achterbuur staan volgens de deputatie niet in verhouding tot het veel grotere belang van de gemeenschap, de stad en het stedelijk weefsel dat nood heeft aan groen.
De achterbuur trekt vervolgens ten strijde tegen de vergunningsweigering bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen, die evenwel geen reden ziet om het besluit van de deputatie te vernietigen. De achterbuur staakt zijn strijd niet en trekt naar de Raad van State waar hij cassatieberoep aantekent tegen het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De Raad van State oordeelt dat de kapvergunning werd geweigerd op basis van de principes van de onrechtmatige burenhinder zoals bedoeld in artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek (hierna ‘BW’), wat indruist tegen artikel 144 van de Grondwet dat bepaalt dat ‘geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting behoren tot de bevoegdheid van de rechtbanken’. Een vergunningverlenende overheid mag zich aldus niet inlaten met een burgerrechtelijke betwisting om vervolgens op basis daarvan de gevraagde vergunning toe te kennen, dan wel te weigeren zoals in casu.
De Raad van State verwijst de zaak terug naar een anders samengestelde kamer van de Raad voor Vergunningsbetwistingen die dit keer het besluit van de deputatie vernietigt om reden dat de deputatie haar bevoegdheid heeft overschreden door de kapvergunning te weigeren op basis van de principes van de onrechtmatige burenhinder zoals bedoeld in artikel 544 BW.
De deputatie dient opnieuw te oordelen over het ingestelde administratief beroep, en kent opnieuw een kapvergunning toe voor vier bomen, maar weigert de kapvergunning opnieuw voor de esdoorn.
De achterbuur trekt opnieuw naar de Raad voor vergunningsbetwistingen waarbij hij de wettigheid van de vergunning betwist. Dit keert vernietigt de Raad het besluit van de deputatie, zich beroepend op art. 40, tweede lid van de Grondwet, op grond waarvan de overheid ertoe gehouden is het vonnis van de rechtbank uit te voeren, zijnde in casu de verplichting tot het kappen van vijf bomen, waaronder de esdoorn.
Hierop trekt de deputatie naar de Raad van State waarbij zij cassatieberoep instelt tegen het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
In zijn arrest van 17 december 2019 is de Raad van State echter van mening dat de toepassingsvoorwaarden van art. 40, tweede lid van de Grondwet -op basis waarvan de deputatie ertoe gehouden zou zijn conform het vonnis van de burgerlijke rechter de nodige kapvergunning te verlenen zodat dit vonnis zou kunnen worden uitgevoerd (met name de kap van de vijf bomen)- door de Raad voor Vergunningsbetwistingen onvoldoende zijn onderzocht. Het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen wordt zo opnieuw vernietigd.
2. De vergunningverlenende overheid mag zich in principe niet inlaten met/uitspreken over burgerlijke (subjectieve) rechten
‘Geschillen over burgerlijke rechten behoren bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken’. Zo bepaalt art. 144 van de Grondwet.
Uit deze bepaling volgt dat de berechting van geschillen over burgerlijke rechten, waaronder het recht op eigendom en de betwisting tussen buren over vb. overhangende takken, overmatige schaduwhinder als gevolg van hoge bomen,… tot de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken (rechterlijke macht) behoort.
Buurgeschillen kunnen aldus niet worden uitgevochten voor de vergunningverlenende overheid (uitvoerende macht) zoals het college van burgemeester en schepenen, en (in graad van beroep) de deputatie, die zich bezig houdt met het toekennen of weigeren van (omgevings)vergunningen.
De duidelijke grens tussen beiden wordt bijkomend bevestigd door art. 4.2.22, §1 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna ‘VCRO’), waarin wordt gesteld dat vergunningen ‘onder voorbehoud van burgerlijke rechten’ worden verleend.
3. De grens voor de vergunningverlenende overheid tussen het (toelaatbaar) in aanmerking nemen van ‘hinder’ en het (ontoelaatbaar) in aanmerking nemen van ‘burenhinder’
Bij het toekennen of weigeren van een (omgevings)vergunningsaanvraag dient de vergunningverlenende overheid de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening te beoordelen, en dit mede aan de hand van de relevante ‘beginselen van goede ruimtelijke ordening’ vervat in art. 4.3.1, § 2, eerste lid VCRO.
Art. 4.3.1, § 2, 1° VCRO bepaalt als volgt : ‘het aangevraagde wordt, voor zover noodzakelijk of relevant, beoordeeld aan de hand van aandachtspunten en criteria die betrekking hebben op de functionele inpasbaarheid, de mobiliteitsimpact, de schaal, het ruimtegebruik en de bouwdichtheid, visueel-vormelijke elementen, cultuurhistorische aspecten en het bodemreliëf, en op hinderaspecten, gezondheid, gebruiksgenot en veiligheid in het algemeen, in het bijzonder met inachtneming van de doelstellingen van artikel 1.1.4’.
De ‘hinderaspecten’ dienen door de vergunningverlenende overheid dan ook – voor zover relevant – in kaart te worden gebracht teneinde met kennis van zaken al dan niet op grond hiervan een vergunning te weigeren.
Anderzijds mag men op grond van art. 144 Grondwet en art. 4.2.22, §1 VCRO niet té ver hierin gaan, zoals hierboven reeds werd toegelicht. Geschillen over burgerlijke rechten behoren immers bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken. Daarnaast worden vergunningen ‘onder voorbehoud van burgerlijke rechten’ verleend.
Éen en ander wordt bevestigd door het principe van de ‘scheiding der machten’ wat betekent dat de rechter zowel als het bestuur zich onthouden van inmenging in elkaars grondwettelijk of wettelijk afgebakende bevoegdheidssfeer.
De grens tussen het (toelaatbaar) in aanmerking nemen van ‘hinder’ als beginsel van goede ruimtelijke ordening, en het (ontoelaatbaar) in aanmerking nemen van ‘burenhinder’ ter betwisting van subjectieve rechten is voor een vergunningverlenende overheid (én de beoordelende omgevingsambtenaar) niet steeds eenvoudig te trekken.
4. De ‘medewerkingsplicht’ voor de overheid als afwijking op de strikte scheiding der machten
Waar enerzijds een strikte grens wordt getrokken tussen de burgerlijke rechter en de vergunningverlenende overheid blijkt de vergunningverlenende overheid als onderdeel van de ‘uitvoerende macht’ niettemin een ‘medewerkingsplicht’ te hebben op grond van art. 40, tweede lid van de Grondwet.
Art. 40, tweede lid Grondwet bepaalt immers als volgt : ‘De arresten en vonnissen worden in naam des Konings ten uitvoer gelegd’ , oftewel ‘de overheid is ertoe gehouden het vonnis van de rechtbank uit te voeren’.
In principe zou het CBS van een gemeente aldus een kapvergunning dienen toe te kennen aan de aanvrager wanneer de vrederechter hem heeft verplicht om enkele bomen te kappen die overmatige burenhinder veroorzaken.
In het hier besproken arrest van de Raad van State verduidelijkt de Raad dat de ‘medewerkingsplicht’ van het bestuur met zich meebrengt dat, wanneer de burgerlijke rechter ter vrijwaring van een privaat belang een maatregel heeft opgelegd, het bestuur er in beginsel toe gehouden is de voor het nemen van die maatregel vereiste vergunning af te geven.
De Raad voegt hier evenwel aan toe dat ‘in uitzonderlijke gevallen van voornoemd beginsel kan worden afgeweken’.
Een afwijking van dit beginsel kan volgens de Raad worden aanvaard ‘wanneer het bestuur zich beroept op een motief waarmee dat bestuur rekening mocht houden en waarmee de burgerlijke rechter geen rekening heeft kunnen houden en dat steunt op een vaststaande en zwaarwichtige vereiste van openbaar belang, die des te dwingender moet zijn naarmate meer tekort wordt gedaan aan de uitspraak van de burgerlijke rechter’.
In zijn arrest besluit de Raad van State dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het bestreden arrest een onjuiste invulling geeft aan de medewerkingsplicht van het bestuur.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen doet er volgens de Raad van State in zijn arrest niet van blijken bij zijn onderzoek naar de motieven van het besluit van de deputatie te hebben nagegaan of het motieven zijn (1) waarmee de deputatie rekening mocht houden en waarmee de burgerlijke rechter geen rekening heeft kunnen houden en (2) die steunen op een vaststaande en zwaarwichtige vereiste van openbaar belang, die voldoende dwingend is.
Het arrest geeft de (strikte) contouren aan waarbinnen een CBS alsnog vrij kan (en mag) oordelen wanneer het wordt geconfronteerd met een vergunningsaanvraag en een dwingend vonnis.
Conclusie:
Het arrest maakt duidelijk dat de vergunningverlenende overheid zich bewust dient te zijn van enerzijds het spanningsveld tussen de ‘vergunningverlening’ en het in aanmerking nemen van ‘hinder’, en anderzijds de voorwaarden waaronder zij al dan niet rekening mag of moet houden met (uitspraken over) burgerlijke (subjectieve) rechten.
De ‘medewerkingsplicht’ in hoofde van het college van burgemeester en schepenen als vergunningverlenende overheid is dankzij dit recente arrest van de Raad van State niet langer onbekend en onbemind…
