In een recent arrest vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen de omgevingsvergunning die werd toegekend voor het wijzigen van de functie van een landbouwerswoning naar particulier wonen in combinatie met het wijzigen van de functie van de landbouwgebouwen (stallen) naar opslagruimte. Een gecombineerde toepassing van art. 8 en 11 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen is op basis van de gestelde toepassingsvoorwaarden niet mogelijk.
Daarnaast omvat het ‘gedeeltelijk wijzigen’ van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex dat nog steeds een deel van de landbouwactiviteit/het landbouwbedrijf behouden blijft, en dat een ander deel gewijzigd wordt en een nieuwe functie krijgt. Het kan niet de bedoeling zijn dat een voormalig landbouwbedrijf een lappendeken van alleen maar nieuwe functies wordt.
De bepalingen uit het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen zijn uitzonderingsbepalingen, en moeten als dusdanig beperkend en restrictief worden geïnterpreteerd.
1. De feitelijke context
Eind december 2021 wordt er een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de functie van de landbouwerswoning naar particulier wonen en het wijzigen van de functie van de landbouwgebouwen (stallen) naar opslagruimte, het wijzigen van gevelopeningen, het stopzetten van de IIOA landbouw en het stallen van drie voertuigen (klasse 3).
Op het betrokken perceel is landbouwbedrijvigheid aanwezig onder de vorm van een varkensbedrijf. De bebouwing bestaat uit een bedrijfswoning met aangebouwde loods en drie varkensstallen. Er wordt een functiewijziging aangevraagd naar zonevreemde woning met bijgebouwen. De bijgebouwen zullen worden omgevormd tot opslagloodsen, die verhuurd zullen worden.
Het perceel bevindt zich in agrarisch gebied.
Tijdens het openbaar onderzoek worden er geen bezwaarschriften ingediend.
Het Departement Landbouw en Visserij adviseert ongunstig. Naar aanleiding van het ongunstig advies van de brandweer en het ongunstig advies van het Departement Landbouw en Visserij wordt er een gewijzigde projectinhoud overgemaakt, die wordt aanvaard.
Het college van burgemeester en schepenen verleent medio mei 2022 een omgevingsvergunning onder voorwaarden.
De leidend ambtenaar van het Departement Omgeving tekent tegen deze vergunningsbeslissing beroep aan bij de deputatie.
Het Departement Landbouw en Visserij behoudt zijn ongunstig advies.
Na de hoorzitting verklaart de deputatie het beroep eind oktober 2022 ongegrond en verleent een omgevingsvergunning volgens ingediend plan en onder voorwaarden.
De leidend ambtenaar van het Departement Omgeving vordert de vernietiging van de vergunningsbeslissing voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
2. De juridische achtergrond
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de artikelen 4.4.23 en 4.3.1, §1, eerste lid, 1°, d) en §2 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO);
- artikel 11 van het besluit van de Vlaamse regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen (hierna: Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen);
- de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet);
- de materiële motiveringsplicht, het zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel als algemene beginselen van algemeen behoorlijk bestuur.
In zijn arrest focust de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich op de beoordeling van de deputatie waarbij ze de gecombineerde toepassing van de artikelen 8 en 11 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen aanvaardt als rechtsgrond voor de vergunning.
Artikel 4.4.23 VCRO bepaalt over de zonevreemde functiewijziging:
“Het vergunningverlenende bestuursorgaan mag bij het verlenen van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een vergunningsplichtige functiewijziging van een gebouw of een gebouwencomplex, afwijken van de bestemmingsvoorschriften, voor zover voldaan is aan beide hiernavolgende voorwaarden:
1° het gebouw of het gebouwencomplex beantwoordt op het ogenblik van de aanvraag aan alle hiernavolgende vereisten:
a) het gebouw of het gebouwencomplex bestaat,
b) het gebouw of het gebouwencomplex is niet verkrot,
c) het gebouw of het gebouwencomplex is hoofdzakelijk vergund,
d) het gebouw of het gebouwencomplex is niet gelegen in:
1) ruimtelijk kwetsbare gebieden, met uitzondering van parkgebieden en agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde,
2) recreatiegebieden, zijnde de als dusdanig door een plan van aanleg aangewezen gebieden, en de gebieden, geordend door een ruimtelijk uitvoeringsplan, die onder de categorie van gebiedsaanduiding « recreatie » sorteren;
2° de functiewijziging komt voor op een door de Vlaamse Regering vast te stellen lijst, waarin nadere regelen en bijkomende voorwaarden voor de betrokken wijzigingen van gebruik kunnen worden bepaald.
De weigering om een afwijking, vermeld in het eerste lid, te verlenen, geeft nimmer aanleiding tot een planschadevergoeding.”
Naast de cumulatieve voorwaarden gesteld in artikel 4.4.23 VCRO, heeft de Vlaamse regering op grond van dezelfde bepaling bijkomende voorwaarden voor bepaalde wijzigingen van de functie bepaald in het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen. In de artikelen 8 en 11 van dit besluit worden voorwaarden bepaald voor het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex van de hoofdfunctie land- en tuinbouw in de ruime zin en van het gebruik van een eventueel leegstaand landbouwbedrijf, met als nieuw gebruik uitsluitend wonen.
Artikel 8 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen:
“Met toepassing van artikel 4.4.23 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening kan een vergunning worden verleend voor het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex van de hoofdfunctie land- en tuinbouw in de ruime zin, voorzover aan al de volgende voorwaarden voldaan is:
1° het gebouw of gebouwencomplex is gelegen in een agrarisch gebied in de ruime zin;
2° het gebouw of gebouwencomplex maakt deel uit van een gebouwengroep;
3° de nieuwe functie heeft louter betrekking op de opslag van allerhande materialen of materieel.”
Artikel 11 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen:
“Met toepassing van artikel 4.4.23 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening kan een vergunning worden verleend voor het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een eventueel leegstaand landbouwbedrijf, met als nieuw gebruik uitsluitend wonen, op voorwaarde dat al de volgende voorschriften nageleefd worden:
1° de bedrijfswoning en de fysiek aansluitende aanhorigheden die in bouwtechnisch opzicht een rechtstreekse aansluiting of steun vinden bij de bedrijfswoning, krijgen als nieuw gebruik wonen, met uitsluiting van meergezinswoningen maar met inbegrip van tijdelijke verblijfsgelegenheden op voorwaarde dat landbouw als nevenbestemming nog aanwezig blijft;
2° de bedrijfsgebouwen van het landbouwbedrijf mogen niet afgesplitst worden van de bedrijfswoning en kunnen alleen een nieuw gebruik krijgen als woningbijgebouwen, of als accommodatie voor tijdelijke verblijfsgelegenheden op voorwaarde dat landbouw als nevenbestemming nog aanwezig blijft.”
Deze aangehaalde bepalingen van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen zijn uitzonderingsbepalingen en moeten als dusdanig beperkend en restrictief worden geïnterpreteerd.
Uit de aangehaalde overwegingen in de bestreden beslissing volgt dat de deputatie de artikelen 8 en 11 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen combineert om de aangevraagde tweeledige functiewijziging van varkenshouderij naar enerzijds particulier wonen en anderzijds opslag te vergunnen.
De Raad stelt ten eerste vast dat een gecombineerde toepassing van de artikelen 8 en 11 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen niet voorzien wordt in het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen. Integendeel, het Besluit Zonevreemde Functiewijzingen verbiedt (onder meer in artikel 8 uitdrukkelijk) net deze gecombineerde toepassing, waarbij bovendien wordt uitgegaan van een verkeerde lezing.
De bepaling “gedeeltelijk wijzigen” in deze artikelen, met name in artikel 8: “het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex” en artikel 11: “het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een eventueel leegstaand landbouwbedrijf”, moet begrepen worden in de zin dat een deel van de landbouwactiviteit/het landbouwbedrijf behouden blijft en dat een ander deel gewijzigd wordt en een nieuwe functie krijgt.
Het kan immers geenszins de bedoeling zijn dat een voormalig landbouwbedrijf een lappendeken wordt door een combinatie van alleen maar nieuwe functies, zoals in casu residentieel wonen én opslag, die ook onderling geheel van elkaar losgekoppeld zijn, en dit zonder dat er nog enige landbouwactiviteit aanwezig is op deze site.
Artikel 8 Besluit Zonevreemde Functiewijzingen laat in agrarisch gebied toe om het gebruik van een gebouw(encomplex) met de hoofdfunctie ‘land- en tuinbouw’ geheel of gedeeltelijk te wijzigen naar de opslag van allerhande materialen of materiaal, op voorwaarde dat het gebouw(encomplex) deel uitmaakt van een gebouwengroep.
In de Omzendbrief RO/2017/01 “Een gedifferentieerd ruimtelijk transformatiebeleid in de bebouwde en de onbebouwde gebieden” is hierover gesteld dat dergelijke zonevreemde functiewijzigingen vanuit een goede ruimtelijke ordening slechts uitzonderlijk en grondig gemotiveerd kunnen worden toegestaan, gegeven het principe dat bestaande bedrijfszetels maximaal herbenut moeten worden voor landbouw gerelateerde functies en gelet op de noodzakelijke versterking van de onbebouwde gebieden. Om die reden moeten nieuwe niet-agrarische bedrijfsfuncties in agrarische gebieden maximaal geweerd worden.
Niettegenstaande de Omzendbrief geen bindende waarde heeft, is de toelichting wel richtinggevend en kan hieruit wel het opzet en de ratio legis van de zonevreemde functiewijzingsregeling duidelijk afgeleid worden.
Verder kan op grond van artikel 11 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen een (“eventueel leegstaand”) landbouwbedrijf qua functie omgezet worden “met als nieuw gebruik uitsluitend wonen”. Verder is bepaald dat “de bedrijfswoning en de fysiek aansluitende aanhorigheden die in bouwtechnisch opzicht een rechtstreekse aansluiting of steun vinden bij de bedrijfswoning” als nieuw gebruik “wonen” krijgen.
Er is verder uitdrukkelijk bepaald dat meergezinswoningen uitgesloten zijn en dat tijdelijke verblijfsgelegenheden enkel mogelijk zijn op voorwaarde dat de landbouw als nevenfunctie aanwezig blijft (artikel 11, 1°).
Die laatste toegelaten combinatie (‘tijdelijk verblijf’ en ‘landbouw’) blijkt hier niet voor te liggen.
Voor het overig zijn in dat artikel geen combinatie van functies toegelaten, integendeel bepaalt artikel 11, 2° Besluit Zonevreemde Functiewoningen uitdrukkelijk dat “de bedrijfsgebouwen van het landbouwbedrijf mogen niet afgesplitst worden van de bedrijfswoning en kunnen alleen een nieuw gebruik krijgen als woningbijgebouwen, of als accommodatie voor tijdelijke verblijfsgelegenheden op voorwaarde dat landbouw als nevenbestemming nog aanwezig blijft”. Evenmin lijkt het voorliggend dossier een geval te betreffen waarin dit verbod tot afsplitsing terzijde kan geschoven worden.
Er kan dus enkel besloten worden dat de in de bestreden beslissing gecombineerde toepassing van de artikelen 8 en 11 Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen niet voorzien is in dat Besluit én bovendien ook op uitdrukkelijke weerstand stuit vanuit de uitdrukkelijke tekst van de aangehaalde artikelen 8 en 11.
Het middelonderdeel dient dan ook gegrond te worden verklaard.
Conclusie
Het arrest vestigt niet alleen de aandacht erop dat de bepalingen uit het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen uitzonderingsbepalingen zijn, die als dusdanig beperkend en restrictief moeten worden geïnterpreteerd.
Het arrest wijst er daarnaast ook op dat de gestelde toepassingsvoorwaarden om zonevreemde functiewijzigingen te kunnen toestaan, zorgvuldig moeten worden afgetoetst, en wanneer er gewag wordt gemaakt van het ‘gedeeltelijk wijzigen’ van het gebruik , hiermee wordt bedoeld dat een deel van de landbouwactiviteit/het landbouwbedrijf steeds behouden blijft, en een ander deel gewijzigd wordt en een nieuwe functie krijgt.
Het kan niet de bedoeling zijn dat een voormalig landbouwbedrijf een lappendeken wordt, door een combinatie van alleen maar nieuwe functies die ook onderling geheel van elkaar losgekoppeld zijn, en dit zonder dat er nog enige landbouwactiviteit aanwezig is op deze site.
Het zonevreemd combineren van functiewijzigingen kent bijgevolg duidelijk grenzen.
