In een recent arrest vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen de omgevingsvergunning voor een meergezinswoning omdat in de MER-toets geen rekening werd gehouden met de impact van een bronbemaling die tijdens de uitvoeringsfase van het project aan de orde zou zijn, en het voorwerp zou uitmaken van een latere aanvraag. De Raad wijst op het concrete doel van de milieueffectbeoordeling, met name de weerslag van het ‘gehele project’ op de mens en het leefmilieu na te gaan, waaraan afbreuk zou worden gedaan indien van een totaalproject de milieubeoordeling voor activiteiten in de uitvoeringsfase wordt afgesplitst, en later beoordeeld. Het arrest verstrengt de bestaande interpretatie van de MER-beoordeling en dwingt vergunningverlenende overheden tot het bijsturen van hun werkwijze.
De bouw van een meergezinswoning en de meervoudige vergunningsplicht
Voorwerp van de aanvraag betreft de bouw van een meergezinswoning met acht woonentiteiten en een ondergrondse parkeergarage.
Van belang is aan te stippen dat de bronbemaling, nodig voor het uitvoeren van de kelder, het voorwerp zou uitmaken van een latere vergunningsaanvraag, als onderdeel van de uitvoeringsfase van het project.
Artikel 7, § 2, laatste lid Omgevingsvergunningsdecreet biedt daartoe de mogelijkheid, en bepaalt als volgt:
“§ 2. Als het project elementen bevat die onderworpen zijn aan meerdere vergunnings- of meldingsplichten, bij of krachtens de decreten, vermeld in artikel 5, en die aspecten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, omvat de vergunningsaanvraag de betrokken aspecten op straffe van onontvankelijkheid als minstens één element van de aanvraag vergunningsplichtig is.
De verplichting tot gezamenlijke indiening, vermeld in het eerste lid, geldt niet voor het aanvragen of melden van stedenbouwkundige handelingen en exploitatie van ingedeelde inrichtingen of activiteiten die alleen nodig zijn tijdens de uitvoeringsfase van het project. Als voor het project een milieueffectrapport moet worden opgesteld en het milieueffectrapport relevante uitspraken doet over de uitvoeringswijze, wordt gestreefd naar een gezamenlijke indiening voor wat betreft de aspecten die in het milieueffectrapport worden behandeld”.
Na een openbaar onderzoek en een wijzigingsverzoek met nieuw openbaar onderzoek, met telkens een groot aantal bezwaarindieners, weigert het college van burgemeester en schepenen de gevraagde omgevingsvergunning.
De projectontwikkelaar als aanvrager dient een administratief beroep in bij de deputatie, die uiteindelijk de aanvraag vergunt in opvolging van het gunstig verslag van de provinciaal stedenbouwkundig ambtenaar.
Een aantal omwonenden en tevens bezwaarindieners trekt naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen om de schorsing en vernietiging van de vergunningsbeslissing te vragen.
Waar de vordering tot schorsing wordt afgewezen bij gebrek aan de vereiste hoogdringendheid, nu de bouwheer tijdens de procedure uitdrukkelijk verklaarde niet te zullen starten met de uitvoering van de vergunde werken tot de uitspraak ten gronde van de Raad over het beroep tot vernietiging van de vergunningsbeslissing, halen de buurtbewoners in de vernietigingsprocedure ten gronde hun slag thuis.
In het verzoekschrift tot vernietiging worden meerdere middelen aangevoerd, gaande van het miskennen van geldende verkavelingsvoorschriften en de verkavelingsvergunningsplicht tot o.m. het onvoldoende aandacht besteden aan de opname van het bouwperceel in de inventaris van het bouwkundig erfgoed en de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening.
Waar meerdere middelen uiteindelijk gegrond worden verklaart, springt één middel in het bijzonder in het oog: het gegeven dat de bestreden beslissing ten onrechte geen beoordeling omvat van de milieueffecten die het totale project veroorzaakt, aangezien er geen beoordeling is van de bronbemaling die deel zal uitmaken van de uitvoeringsfase van het project, en het voorwerp zal uitmaken van een navolgende aanvraag.
De MER-toets en de miskende impact van vergunningsplichtige handelingen tijdens de uitvoeringsfase van een project
2.1. De MER-toets
Overeenkomstig artikel 4.3.1, eerste lid DABM moeten voorgenomen projecten, in de gevallen bepaald in dat hoofdstuk, aan een milieueffectrapportage worden onderworpen alvorens een vergunning kan worden verleend voor de vergunningsplichtige activiteit die het voorwerp uitmaakt van het project.
Artikel 4.3.2, §2bis, eerste lid DABM bepaalt als volgt:
“De Vlaamse Regering wijst, aan de hand van de criteria die worden omschreven in de bij dit decreet gevoegde bijlage II, de andere dan in paragrafen 1 en 2 vermelde categorieën van projecten aan waarvoor overeenkomstig dit hoofdstuk een project-MER of een project-m.e.r.- screeningsnota moet worden opgesteld.”
Bijlage III van het MER-besluit bevat de categorieën van projecten waarvoor overeenkomstig artikel 4.3.2, § 2bis en § 3bis, van het decreet een project-MER of een project-m.e.r.- screeningsnota moet worden opgesteld.
De aangehaalde bepalingen vormen de omzetting naar intern recht van richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (Project-MER-Richtlijn), waarvan artikel 2, lid 1 bepaalt: “De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten op het milieu plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
Uit die bepaling, zoals omgezet in artikel 4.3.1, eerste lid DABM, volgt dat wanneer een project-MER of een MER-screeningsnota vereist is voor een vergunningsplichtig project, de milieueffecten van dat project aan een beoordeling moeten worden onderworpen voordat de vergunning wordt verleend. Zoals ook het Hof van Justitie meermaals heeft geoordeeld, bestaat de doelstelling van de project-MER-richtlijn erin dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, vóór de verlening van een vergunning worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten (HvJ 19 september 2000, C-287/98, Linster; HvJ 4 mei 2006, C-290/03, Barker; HvJ 24 maart 2011, C-435/09, Commissie t. België).
2.2. De impact van vergunningsplichtige handelingen tijdens de uitvoeringsfase van een project op de MER-toets
In de bestreden vergunningsbeslissing wordt toegelicht dat er in de voorliggende aanvraag geen bemaling wordt aangevraagd. De aanvrager meldt wel dat er een bronbemaling zal toegepast worden voor de aanvang van de graafwerken en tot na de constructie van de kelder. Zodra er voldoende gewicht op de kelder voorzien is kan de bronbemaling gestopt worden. Voor deze bronbemaling wordt er volgens de aanvrager een aparte aanvraag ingediend. Het opstarten van een tijdelijke bronbemaling valt onder de meldingsplicht. Er dient een exploitatie van een hinderlijke inrichting klasse 3 (rubriek 53.2) aangevraagd te worden.
In de bestreden beslissing wordt er bij de MER-toets geen aandacht besteed aan de mogelijke effecten van de bronbemaling, wat voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen een fundamenteel struikelblok vormt, en (naast de andere gegrond bevonden middelen) eveneens leidt tot de vernietiging van de vergunningsbeslissing.
Het behoort volgens de overwegingen van het arrest tot de essentie van de milieueffectenbeoordeling dat een voorgenomen project aan een screening van de milieueffecten wordt onderworpen (in de gevallen bepaald in het DABM en het MER-besluit), alvorens een vergunning kan worden verleend. Dit vloeit rechtstreeks voort uit artikel 2 van de project-MER-richtlijn dat bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten op het milieu plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend.
Dit wordt in de preambule bij de project-MER-richtlijn verantwoord vanuit de vaststelling dat het milieubeleid van de Europese Unie berust op het voorzorgsbeginsel en op het beginsel van preventief handelen, en op de beginselen dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en dat de vervuiler betaalt (artikel 191 VWEU). De Europese richtlijngever had derhalve een regeling voor ogen waarbij “in een zo vroeg mogelijk stadium” rekening wordt gehouden met de gevolgen voor het milieu.
De verschillende tot een globaal project behorende activiteiten moeten als één geheel worden beoordeeld in functie van de (aanzienlijke) effecten die zij kunnen voortbrengen voor mens en milieu. In het licht van de doelstelling en de reikwijdte van de project-MER-richtlijn, moet worden vastgesteld dat de project-MER-plicht tot doel heeft de vergunningverlenende overheid toe te laten de milieueffecten van het globale project na te gaan. Een richtlijnconforme invulling van de project-MER-plicht vereist een eenheid van beoordeling waarbij rekening wordt gehouden met de gezamenlijke milieueffecten van het totaalproject.
Voor de MER-plicht is het project dat men wil realiseren beslissend. De milieueffectbeoordeling heeft tot doel de vergunningverlenende overheid toe te laten de weerslag van het gehele project op de mens en het leefmilieu na te gaan. Aan die doelstelling, die de eenheid van beoordeling beoogt, zou afbreuk worden gedaan indien voor een totaalproject de milieubeoordeling voor activiteiten in de uitvoeringsfase wordt afgesplitst en later plaatsvindt.
Het gevolg is dat de beoordeling van de mogelijke effecten van de bronbemaling die zal worden toegepast in de uitvoeringsfase van het betrokken project, deel moet uitmaken van de MER-toets. Artikel 7, §2, tweede lid Omgevingsvergunningsdecreet laat volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen niet toe om anders te oordelen.
Bij gebrek aan deze beoordeling in de vergunningsbeslissing van het voorliggende project, dringt de vernietiging van de vergunningsbeslissing zich op.
Conclusie
Met de interpretatie die in het arrest aan de MER-plicht wordt gegeven, wordt de in artikel 7, § 2 van het Omgevingsvergunningsdecreet voorziene uitzondering om aanvragen die betrekking hebben op stedenbouwkundige handelingen of de exploitatie van ingedeelde inrichtingen of activiteiten die alleen nodig zijn tijdens de uitvoeringsfase van het project, en op een later tijdstip kunnen worden ingediend, ernstig onder druk gezet.
De uitzonderingsbepaling werd door de Codex-trein aan het Omgevingsvergunningsdecreet toegevoegd met het motief dat de aannemer doorgaans nog niet bekend is op het ogenblik van het indienen van de omgevingsvergunningsaanvraag voor het oprichten van een gebouw, terwijl het wel de aannemer is die de uiteindelijk uitvoeringswijze van de bouwwerken bepaalt, en die verder invloed heeft op de beslissing over o.m. het al dan niet nodig zijn van een bemaling en de grootte ervan.
De vraag kan dan ook worden gesteld in hoeverre op het ogenblik van het indienen van de aanvraag de milieueffecten betreffende de latere uitvoeringsfase reeds correct kunnen worden ingeschat, en deze vereiste niet haaks staat op, of onverenigbaar is met de ratio legis van artikel 7, § 2 van het Omgevingsvergunningsdecreet.
Het arrest dwingt daarnaast de vergunningverlenende overheden om hun werkwijze bij te stellen, en de ingediende aanvragen nog strenger te beoordelen in het licht van de beoogde correcte MER-toets.
Recent toegekende vergunningsbeslissingen met een gelijkaardige onderliggende problematiek krijgen door dit arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen ongetwijfeld een bijzonder precair karakter. Lopende vergunningsprocedures zullen ongetwijfeld door tegenstanders van het aangevraagde met een vergrootglas worden bekeken.
Extra aandacht voor het hier besproken arrest bij vergunningverlenende overheden is dan ook zeker op zijn plaats.
