In enkele recente arresten vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen de toegekende omgevingsvergunning, wegens het miskennen van de erfgoedwaarde van het goed bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag, dan wel het miskennen van de procedure die vergunningverlenende overheden verplicht om op basis van de juiste rechtsgrond bij de bevoegde instantie advies over het erfgoed in te winnen. Redenen genoeg om deze topic extra onder de aandacht te brengen van de gemeenten die vaak eerder uitzonderlijk worden geconfronteerd met deze materie.
Correcte toepassing van de adviesplicht vereist advies vragen op basis van de juiste rechtsgrond. De vermelding van een foutieve rechtsgrond moet gelijkgesteld worden met een niet bestaande adviesaanvraag
Voorwerp van de aanvraag betrof het kaleien van de voorgevel en het schilderen van het buitenschrijnwerk van een woning gelegen in een als UNESCO-werelderfgoed aangeduide kernzone.
Overeenkomstig artikel 35, §3, eerste lid, 3°, a) van het Omgevingsvergunningsbesluit (hierna OVB) moet het advies van het agentschap Onroerend Erfgoed worden ingewonnen als de goederen waarop de aanvraag betrekking heeft, voorkomen op de lijst van het werelderfgoed. Uit het laatste lid van artikel 35, §3 OVB blijkt dat het advies moet worden verleend door de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed indien in administratief beroep middelen worden opgeworpen over het advies verstrekt in eerste aanleg of over de behandeling van dat advies door de overheid, bevoegd in eerste administratieve aanleg.
Uit de adviesvraag blijkt evenwel dat de deputatie de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed om advies heeft verzocht op grond van artikel 59 van het Omgevingsvergunningsdecreet (hierna OVD), artikel 6.4.6, tweede lid van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 (hierna OED) en artikel 6.3.28 van het Onroerenderfgoedbesluit van 16 mei 2014 (hierna OEB).
Artikel 59 OVD luidt:
“De Vlaamse Regering wijst de adviesinstanties aan die over een vergunningsaanvraag in beroep advies verlenen. Het advies van het college van burgemeester en schepenen op het ambtsgebied waarvan de vergunningsaanvraag betrekking heeft, of van de gemeentelijke omgevingsambtenaar wordt altijd ingewonnen tenzij het beroep ingesteld is door het betrokken college.”
Artikel 6.4.6, tweede lid OED bepaalt:
“Elke instantie die een administratief beroep behandelt over een beslissing tot toekenning of weigering van een omgevingsvergunning; een vergunning, toelating, machtiging, ontheffing of afwijking overeenkomstig het Bosdecreet van 13 juli 1990 of het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, wint advies in bij de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed in zoverre het verzoekschrift middelen opwerpt over het advies van het agentschap, vermeld in artikel 6.4.4, § 2 en § 3, of de behandeling van dat advies door de vergunningverlenende overheid. De Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed bezorgt het advies overeenkomstig de procedurebepalingen van de betreffende decreten aan de Vlaamse Regering of de instantie die het administratief beroep behandelt. Als het uitvoeren van de vergunning ernstige schade kan toebrengen aan een beschermd goed, kan de Vlaamse Regering het advies van de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed bindend verklaren.”
Artikel 6.3.28 OEB luidt:
“Binnen een termijn van dertig dagen, die ingaat op de dag na de dag van de ontvangst van het administratief beroep, wint de betrokken beroepsinstantie een advies in over de beroepsmiddelen die betrekking hebben op het advies van het agentschap. De adviesvraag wordt per beveiligde zending bezorgd aan de Commissie. De adviesaanvraag bevat een kopie van:
1° de aanvraag tot vergunning, toelating, machtiging, ontheffing of afwijking;
2° de bestreden beslissing;
3° het verzoekschrift.”
Voormelde bepaling valt onder ‘Onderafdeling 3 Beroepsprocedure vergunningsplichtige handelingen’. Artikel 6.3.27 OEB bepaalt dat deze onderafdeling van toepassing is op de administratieve beroepen tegen een beslissing houdende de toekenning of weigering van een vergunning, toelating, machtiging, ontheffing of afwijking overeenkomstig het Bosdecreet van 13 juni 1990 of het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu voor een handeling als vermeld in artikel 6.4.4, § 2 en § 3, van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013, als in het beroepschrift middelen worden opgeworpen tegen het advies van het agentschap over die vergunning, toelating, machtiging, ontheffing of afwijking.
Artikelen 6.4.6, tweede lid OED en 6.3.28 OEB hebben betrekking op de advisering over ‘beschermde goederen’.
De aanvraag heeft evenwel geen betrekking op een ‘beschermd goed’ in de zin van het Onroerenderfgoeddecreet of het Onroerenderfgoedbesluit. In het voorliggende geval volgt de adviesvereiste daarentegen uit het voorkomen van de aanvraag op de lijst van het werelderfgoed en het opwerpen van een middel in het beroepschrift over het advies van het Agentschap Onroerend Erfgoed in eerste aanleg.
In zijn arrest (RvVb 22 september 2022 met nummer RvVb-A-2223-0066) oordeelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat de deputatie de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed ten onrechte niet om advies heeft verzocht op basis van artikel 35, §3, eerste lid, 3°, a) en §3, laatste lid van het Omgevingsvergunningsbesluit.
De vermelding van de juiste rechtsgrond op basis waarvan een adviesinstantie om advies wordt gevraagd, is volgens de Raad essentieel om de goede werking van de betrokken adviesinstantie niet te verstoren en laat aan de adviesinstantie toe om haar adviesverlenende rol ten volle te vervullen.
Een advies dat wordt gevraagd met vermelding van een andere rechtsgrond, moet daarom worden gelijkgesteld met een niet bestaande adviesaanvraag.
Andersluidend oordeel van vergunningverlenende overheid opzichtens uitgebrachte adviezen impliceert verstrengde motiveringsplicht voor vergunningverlenende overheid
In zijn arrest (RvVb 22 september 2022 met nummer RvVb-A-2223-0066) waarbij het voorwerp van de aanvraag betrekking had op het kaleien van de voorgevel en het schilderen van het buitenschrijnwerk van een woning gelegen in een als UNESCO-werelderfgoed aangeduide kernzone, vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen om nog een bijkomende reden de vergunningsbeslissing.
Wanneer de vergunningverlenende overheid in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening (met het ‘cultuurhistorisch’ aspect als één van de relevante beginselen van goede ruimtelijke ordening) besluit tot de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening, daar waar er zowel van het Agentschap Onroerend Erfgoed als van de provinciale omgevingsambtenaar een ongunstig advies voorligt, om reden van de aanwezige erfgoedwaarden en de zorgplicht, vereisen de motiveringsplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel dat de overheid haar beslissing daarover concreet en zorgvuldig motiveert.
Uit de vergunningsbeslissing blijkt volgens de RvVb niet afdoende waarom het ongunstig advies en het ongunstig verslag van de provinciale omgevingsambtenaar niet worden gevolgd. De stelling in de bestreden beslissing ‘dat het noodzakelijk is om de voorgevel van de woning te renoveren’, kan geen vrijgeleide vormen om voorbij te gaan aan de erfgoedwaarde van de voorgevel, die blijkt uit de tijdens de vergunningsprocedure verstrekte adviezen.
De vernietiging van de vergunningsbeslissing dringt zich dan ook op.
Zorgvuldigheidsplicht vereist beoordelen impact aanvraag op nabijgelegen geïnventariseerde constructie
In zijn arrest (RvVb 22 september 2022 met nummer RvVb-A-2223-0065) waarbij het voorwerp van de aanvraag betrekking had op het plaatsen van een buispyloon met antennes voor mobiele telecommunicatie in de nabijheid van een geïnventariseerde constructie, ging de RvVb eveneens tot de vernietiging van de vergunningsbeslissing over wegens het miskennen van de erfgoedwaarde.
De buispyloon wordt geplaatst op een grasplein bij een hippodroom. De plannen die de opname van de hippodroom op de inventaris van het bouwkundig erfgoed duiden, nemen het grasplein mee op als zone waarop de inschrijving betrekking heeft.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelde dat het dan ook relevant en noodzakelijk was om de impact te onderzoeken van de zendmast op de erfgoedwaarde van de site, zoals omschreven in de inventaris van het bouwkundig erfgoed.
Wanneer de overheid de vergunningsaanvraag op haar verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening beoordeelt, moet ze rekening houden met de relevante in de omgeving bestaande toestand en met de aandachtspunten en criteria die relevant zijn voor het aangevraagde project, waaronder ook de ‘cultuurhistorische aspecten’ worden begrepen (artikel 4.3.1, §2, eerste lid, 1° VCRO).
Een onroerend goed dat voorkomt op de vastgestelde inventaris van het bouwkundig erfgoed heeft in beginsel erfgoedwaarde. De opname in de inventaris steunt immers op de aan het goed toegedichte erfgoedwaarde, zoals volgt uit artikel 2.1, 26° en 31° van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013.
Het zorgvuldigheidsbeginsel vereist bovendien dat de vergunningverlenende overheid haar beslissing zorgvuldig voorbereidt, waarbij ze de feitelijke en juridische aspecten van het dossier degelijk moet onderzoeken.
Uit de motieven van de bestreden beslissing blijkt volgens de RvVb niet dat de deputatie een dergelijk onderzoek heeft gevoerd. Door de inventarisatie van de hippodroom op de inventaris van het bouwkundig erfgoed niet bij haar beoordeling mee te nemen, heeft de vergunningverlenende overheid de voor de beoordeling relevante feiten niet correct vastgesteld. In dat opzicht heeft de deputatie volgens de RvVb de gevraagde omgevingsvergunning dan ook niet op zorgvuldige wijze op haar verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening getoetst.
De vernietiging van de vergunningsbeslissing dringt zich ook hier op.
Conclusie
De arresten maken duidelijk dat:
- vergunningverlenende overheden zich ervan dienen te vergewissen dat bij de ‘bevoegde’ instantie advies wordt ingewonnen op basis van de ‘juiste’ rechtsgrondslag, op straffe van de kwalificatie als een niet bestaande adviesaanvraag, wat als een structurele procedurefout kan worden aangemerkt;
- aanwezige erfgoedwaarde onmiskenbaar dient te worden gevalideerd in de vergunningsbeslissing, in het licht van de ‘cultuurhistorische aspecten’ als relevant beginsel van goede ruimtelijke ordening, waarbij men er niet mee kan volstaan de erfgoedwaarde eenvoudigweg te negeren, dan wel te minimaliseren;
- ook de impact van de aanvraag op de erfgoedwaarde van een nabijgelegen geïnventariseerde constructie mee in de beoordeling van de omgevingsvergunning dient te worden betrokken.
Bijzondere aandacht voor het ‘onroerend erfgoed’ bij de beoordeling van omgevingsvergunningen vormt dan ook een must!
